27 abr. 2014

SOBRE RETENCIONES A LA EXPORTACIÓN Y ARANCELES DE IMPORTACIÓN Por Alfredo Zaiat (TITULO ORIGINAL EN PÁGINA 12 "UN GUIÑO")

La Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la aplicación de Derechos de Exportaciones, conocidos como retenciones, a una empresa pesquera sólo para el período de marzo a agosto de 2002, debido a que esa medida luego fue aprobada por una ley. Los define como un tributo y por lo tanto sólo los puede establecer el Congreso. Los límites al Poder Ejecutivo en materia aduanera (derechos de importación y exportación) son claros en la Constitución Nacional (artículo 75). La controversia que se mantiene es sobre la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo (artículo 76), y en el caso de las retenciones, sobre la situación de emergencia cuando son instrumentadas. Aquí aparece una cuestión relevante puesto que esa medida ha sido históricamente una derivación de una anterior devaluación fuerte y, por lo tanto, aplicadas de urgencia para evitar costos económicos mayores. El fallo mayoritario considera que una vez que el Congreso se expidió con una ley específica, las retenciones tienen validez.

El marco legal de las retenciones, incluyendo el Código Aduanero (artículo 755) sobre la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo, es un debate de juristas con implicancias institucionales y también económicas, que el reciente fallo de la Corte Suprema ha revitalizado. También ha colaborado para fortalecer aún más la corriente dominante que cuestiona la existencia de las retenciones, lo que implica limitar el margen de autonomía de la política económica en materia cambiaria y de comercio exterior. Ya que el voto no positivo de 2008 marcó una frontera en materia económica y el fallo de la Corte, en el frente jurídico, y que proyectando para después de 2015 gran parte de las fuerzas políticas prometen bajar o eliminarlas, resulta conveniente recordar las cualidades de las retenciones para una economía con una estructura productiva desequilibrada como la argentina.
La calificación de tributo a los Derechos de Exportación requiere de mayor precisión para evitar nadar en un mar de confusiones. Las retenciones son aranceles aduaneros; no impuestos, como se repite, que como las tasas acercan recursos al fisco, pero con características diferentes. El Diccionario de Economía y Negocios, de Espasa Calpe, edición 1998, Madrid, colabora en la tarea de ilustrar sobre esas particularidades. Los impuestos son “tributos exigidos sin contraprestación” sobre un negocio o acto económico que ponen de manifiesto “la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición o gasto de la renta”. Las tasas son “tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios” públicos que “benefician a los sujetos pasivos, siempre que sean de solicitud o recepción obligatoria y que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado”. Los aranceles son “derechos de aduana” que gravan las mercancías importadas y que también se aplican a las exportaciones de un país “por meras necesidades económicas”, y “la tarifa oficial donde se recogen aranceles aplicables a la entrada, salida y tránsito internacional de mercancías se denomina arancel de aduanas”.
Las retenciones se encuentran incluidas en esta tercera categoría de tributo. Es un instrumento fiscal estrictamente vinculado al comercio exterior por decisiones que hacen al tipo de desarrollo pretendido. Es obvio que tienen relevancia en la recaudación acercando recursos al fisco, al incorporar además un importante componente de progresividad en una estructura general regresiva. Pero también es muy relevante en desacoplar los precios domésticos de los internacionales, en la posibilidad de orientar las rentabilidades relativas de los cultivos, en establecer tipos de cambio diferenciales para favorecer el desarrollo industrial. O sea, son una herramienta de política económica. Del mismo modo que lo son los aranceles de importación.
La diferente intensidad política, económica y judicial que existe cuando se discuten los derechos de exportación y los aranceles de importación, siendo ambos tributos del comercio exterior y que influyen en la actividad económica, refleja la desigual densidad política y de poder entre el sector agropecuario y el industrial en términos históricos. Las retenciones impactan en la producción primaria, mientras que los aranceles de importación en la industria, pero sólo las primeras son motivo de controversias en ámbitos judiciales o legislativos. La apertura de los ’90 instrumentada por vía administrativa por el Poder Ejecutivo con una fuerte baja de aranceles a la importación, con efectos devastadores en la industria nacional, no tuvo cuestionamiento de constitucionalidad, y no es un tema que sea abordado con los mismos criterios que las retenciones, pese a que ambos son tributos del comercio exterior. Esa disparidad es sólo la expresión de cómo se distribuye el poder, quiénes son sus más fieles representantes en el espacio de la política (partidaria y judicial) y, en definitiva, quién es el sujeto económico hegemónico.
La permanencia y defensa de las retenciones a las exportaciones del complejo agrario en el ciclo del kirchnerismo se ha convertido en un fuerte desafío a ese ordenamiento económico-político, y por eso la resistencia tan visceral manifestada por protagonistas vinculados directa e indirectamente a la producción primaria. Las críticas que reúne en la discusión política o la apertura de la puerta para el cuestionamiento de su existencia en el ámbito judicial integran el dispositivo para limitarlas hasta eliminarlas.
Las retenciones son un instrumento de política económica que interviene sobre la estructura productiva y el desarrollo económico. Establece tipos de cambio diferenciales para que toda la producción interna sea competitiva; no sólo la agropecuaria. De esa forma actúa sobre el problema de la asimetría de los precios relativos internos y externos entre productos agropecuarios y manufacturas industriales. Esa diferencia se despliega en la Argentina por la excepcional dotación de recursos naturales y favorables condiciones climáticas, además de factores tecnológicos, de productividad y de organización de los mercados. En Europa en cambio la situación es inversa: la producción industrial es más competitiva que la agropecuaria, y por ese motivo esta última es subsidiada. La Unión Europea destina ingresos tributarios obtenidos de la industria, entre otras fuentes, para dirigirlas hacia el sector agropecuario. Es la situación opuesta a la estructura productiva argentina.
¿Por qué los europeos no disminuyen o eliminan los subsidios a su producción agropecuaria? Porque devastarían al sector, perderían la capacidad de generar sus propios alimentos, serían vulnerables porque pasarían a depender exclusivamente de la importación, y generarían un grave problema social y laboral, además de cultural, con la población de su campo.
¿Qué pasaría si se eliminaran las retenciones y no hubiera entonces tipos de cambio diferenciales entre la industria y el agro? Gran parte de la producción industrial local desaparecería sustituida por importaciones con el consiguiente desempleo masivo, irrumpiría con fuerza el déficit en el comercio exterior, crecería el endeudamiento para cubrir ese bache de divisas que desembocaría en un final traumático, desenlace conocido por dos procesos económicos cercanos en tiempos históricos (Martínez de Hoz y la convertibilidad Menem-Cavallo).
Para impulsar el desarrollo del campo y de la industria, las retenciones son una herramienta de política económica necesaria en el tránsito hasta alcanzar ese objetivo. La resistencia que concentra en los grupos de poder dominantes, con la complacencia de fuerzas políticas abrazadas a los sectores más conservadores del campo, tiene ahora un clima aún mejor para expandirse con el guiño político –voluntario o involuntario– del fallo de inconstitucionalidad dictado por la Corte Suprema.
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