26 ago. 2010

El encuadre económico e institucional de la seguridad jurídica Por Aldo Ferrer


Aldo Ferrer
El marco institucional de la actividad económica y de las relaciones sociales forma parte de los requisitos fundamentales del desarrollo. La organización de los mercados, la toma de decisiones de inversión, la vigencia de los contratos, las relaciones económicas internacionales, deben ser consistentes con el despliegue del potencial de recursos de un país y de la estabilidad social. Para tales fines, es preciso contar con un encuadre institucional que garantice la seguridad jurídica de los derechos y obligaciones de los actores sociales y permita resolver conflictos en el marco de reglas establecidas. Por eso, las teorías del de­sarrollo, tanto las de filiación neoliberal como las histórico-desarrollistas, les asignan tanta importancia a los aspectos institucionales.
El tema es de interés permanente y, en nuestro país, en los últimos tiempos, vuelve a ser objeto de debate. En estos días, un ministro de la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que en la Argentina existe una “razonable seguridad jurídica” mientras un agrupamiento empresarial reclama “un marco institucional republicano sólido, la seguridad jurídica, la previsibilidad y el pleno respeto a la actividad privada”. El tema es relevante por la conflictiva historia del país en estas materias y por los nuevos rumbos que tomaron las políticas públicas desde la salida de la crisis del 2001/2002. Es, por lo tanto, una cuestión que excede el marco jurídico e involucra al análisis de la realidad económica del país y su futuro. Desde una perspectiva histórica, no jurídica que no es de mi competencia, conviene aclarar otro aspecto de la cuestión, referida a los llamados “derechos adquiridos”. La seguridad jurídica no implica el sostenimiento indefinido de derechos actualmente existentes cuando las condiciones sociales determinan su cambio. En realidad, toda la historia es una transformación permanente de viejos “derechos adquiridos” por otros nuevos, en virtud de la transformación social. Tal, por ejemplo, la sustitución de los derechos de los señores feudales de la Alta Edad Media por los de las ciudades y los mercaderes a partir del Renacimiento, consolidada por el desarrollo posterior del capitalismo. En la actualidad, los “derechos adquiridos” tampoco son inamovibles ni los cambios pueden considerarse un agravio a la actividad privada, siempre y cuando las transformaciones se procesen conforme los normas del Estado de derecho.

Sustentabilidad macroeconómica. Merecen recordarse algunas reflexiones realizadas en el seno del Grupo Fénix de la Universidad de Buenos Aires, en plena crisis, a mediados del 2001. Se señaló entonces que la seguridad jurídica y el respeto a los contratos es una condición necesaria del funcionamiento y desarrollo de la economía, la cual estaba amenazada por el régimen entonces vigente. En efecto: los contratos no pueden cumplirse y la seguridad jurídica es inexistente si los fundamentos macroeconómicos del sistema son insostenibles.

En aquel entonces, dos tercios de los activos y pasivos monetarios estaban denominados en dólares y otro tanto sucedía con los contratos entre particulares. Como la convertibilidad era, de hecho, un régimen monetario fundado en una moneda extranjera, sostenido sobre niveles crecientes de deuda externa y déficit en el presupuesto y los pagos internacionales, el Grupo Fénix advertía que la seguridad jurídica estaba amenazada y los contratos eran de cumplimiento imposible. La debacle del sistema y el abandono estrepitoso del uno a uno, la devaluación masiva, la pesificación de activos y pasivos, confirmaron, en efecto, la necesidad absoluta de la sustentabilidad macroeconómica para sostener la seguridad jurídica. Es decir, la compatibilidad de los contratos con el sostén macroeconómico que los contiene. Si este último es inviable, los contratos no son cumplibles, la seguridad jurídica es inexistente y la previsibilidad para los actores sociales, una ilusión.

División de poderes. Existe una segunda condición fundamental de la seguridad jurídica referida al marco institucional: la división de poderes. Ése fue el gran aporte de los grandes pensadores políticos de la Ilustración, como Locke y Montesquieu, y el fundamento para la transición desde las monarquías absolutas a los sistemas republicanos y, finalmente, democráticos. La división del Estado en poderes independientes en sus tres esferas clásicas, Ejecutivo, Parlamentario y Judicial, es indispensable para la seguridad jurídica. Esto impide, por ejemplo, que las iniciativas del Ejecutivo que afectan intereses privados sean ejecutadas si son objetadas, dentro de las normas vigentes, por uno o ambos de los otros dos poderes del Estado.

Esta segunda condición tiene también importancia fundamental en la Argentina, dada nuestra historia político-institucional. En efecto, durante más de la mitad del siglo pasado (1930-1983), el país vivió en la alternancia de gobiernos de facto y gobiernos, cuasi o plenamente, elegidos conforme las reglas de la Constitución. La ausencia de reglas sustentadas en un régimen institucional y normativo estable en todo ese período fue una amenaza permanente a la seguridad jurídica y la previsibilidad. Incluso, bajo un régimen constitucional, el manipuleo de un poder por otro, por ejemplo, conformando una Corte Suprema de Justicia afín a los criterios del Poder Ejecutivo, es una forma de violentar la efectiva división de poderes y, consecuentemente, de afectar la seguridad jurídica.

La actualidad. ¿Cuál es la situación actual del país respecto de las condiciones básicas del cumplimiento de los contratos y la seguridad jurídica, vale decir, la sustentabilidad macroeconómica y la división de poderes?

Respecto de lo primero, en los últimos años se ha producido un cambio radical en el comportamiento de la economía argentina. Desde la salida de la crisis del 2001/2002, en el transcurso de esta primera década del siglo XXI, los pagos internacionales vienen operando con un elevado superávit en el balance comercial y en la cuenta corriente del balance de pagos. Este último registra ocho años consecutivos positivos, hecho inédito en la historia económica del país. En el 2009 alcanzó al 3% del PBI y cabe esperar un superávit cercano en el 2010.

A su vez, la balanza comercial registra saldos positivos anuales del orden de los u$s15.000 millones. A su vez, entre el 2003 y la actualidad, la relación deuda externa pública y privada/PBI bajó de 160 a 40 por ciento. Desde el momento en que se logró salir del default, con el exitoso canje de deuda del 2005, el pago al FMI y encuadrar los pagos dentro de límites manejables con recursos propios, también aquí se produjo un cambio radical. En el sector privado no financiero, el coeficiente de endeudamiento bajó en 70% y la cartera irregular con los bancos locales del 22 al 7 por ciento. La solución de la restricción externa facilitó resolver la restricción fiscal derivada de los déficits crónicos de las finanzas públicas. La recaudación tributaria nacional aumentó en 10 puntos del PBI para ubicarse cerca del 30% del producto, proporción razonable en una economía del ingreso medio argentino. El comportamiento de las finanzas públicas desde la salida de la crisis del 2001/2002 demuestra, en efecto, que la restricción fiscal puede ser también un problema superado. En resumen, en la actualidad, los contratos y la seguridad jurídica están sustentados en una macroeconomía bajo control.

Estos cambios ocurren en un escenario político institucional también distinto. Existen, en efecto, tres poderes del Estado independientes dentro del orden constitucional. En la experiencia reciente, aun los temas más polémicos (por ejemplo, la resolución 125, las reformas de los regímenes previsional y de medios audiovisuales, el uso de las reservas del Banco Central), se procesaron conforme las reglas constitucionales y la división de poderes independientes propias de una sociedad democrática.

En resumen: en la actualidad, se verifican las dos condiciones esenciales del respeto a los contratos y la seguridad jurídica, vale decir, la sustentabilidad macroeconómica y la división de poderes independientes. Esto no evita el conflicto de intereses y de visiones sobre la actualidad y el futuro del país. Pero esto es inherente a toda sociedad pluralista y democrática, y mucho más en países como los nuestros de América latina, en los cuales está pendiente una agenda de profundas transformaciones sociales y económicas. Lo fundamental para el respeto de los contratos y la seguridad jurídica es, por lo tanto, consolidar las instituciones de la democracia y la gobernabilidad de la economía argentina.

La previsibilidad. En el mismo escenario, se plantea la cuestión de la “previsibilidad”. Mientras la seguridad jurídica revela la existencia de hechos objetivos (la sustentabilidad macroeconómica y la división de poderes), la “previsibilidad” refleja opiniones subjetivas de los actores sociales. Si, por ejemplo, se observa la realidad desde una perspectiva neoliberal, serán “previsibles” aquellos escenarios en los cuales prevalecen políticas de ese cuño, aun cuando sus consecuencias provoquen resultados catastróficos sobre la economía, la situación social e incluso sobre los intereses de sus promotores.

Esto explica el apoyo entusiasta de sectores de la actividad privada al programa económico del 2 de abril de 1976 y al régimen de convertibilidad de la década de 1990, cuyas consecuencias son suficientemente conocidas. En tales casos la “previsibilidad” revela prejuicios ideológicos que es muy difícil desarraigar sólo con buenos argumentos. En tales casos, la respuesta la da la realidad que, en definitiva, es el sustento efectivo de la “previsibilidad”.
* Director editorial
http://www.elargentino.com/nota-104208-El-encuadre-economico-e-institucional-de-la-seguridad-juridica.html