Los problemas se agravaron a mediados de la década de 1970, cuando estalló la violencia y comenzó el aumento incesante de la deuda externa. En ese escenario, el país quedó subordinado a los criterios de los mercados y las condicionalidades del FMI y se redujo radicalmente la libertad de maniobra de la política económica. En la actualidad, la Argentina ha logrado remover las restricciones externa, fiscal e institucional. Esto configura una realidad económica radicalmente distinta a la del pasado, es decir, una nueva economía argentina. Subsiste, sin embargo, una cuarta restricción, resultado de las tres primeras: la social, consistente en la extrema desigualdad en la distribución de la riqueza y de las oportunidades. Esta nota y las dos subsiguientes se refieren a los hechos que dan lugar a una nueva economía argentina y a los desafíos del futuro para consolidar lo alcanzado y remover la restricción social.
Las tres restricciones. Bajo el modelo de la economía primaria exportadora, inaugurado a mediados del siglo XIX y clausurado con la crisis mundial de los años treinta, los pagos internacionales eran la correa de transmisión entre el ciclo económico mundial y la actividad económica interna. Como lo destacó Raúl Prebisch, el modelo era inestable e implicaba la distribución desigual de los frutos de progreso técnico entre el “centro” (los países industriales) y la periferia (las economías proveedores de productos primarios, como la argentina). Sin embargo, no existía una insuficiencia crónica de divisas para sostener ese régimen de acumulación y crecimiento, ni un déficit fiscal persistente. En el plano institucional, desde la presidencia de Mitre hasta el golpe de Estado de 1930, la política se desenvolvió en el marco de las reglas de la Constitución, perfeccionadas bajo la Ley Sáenz Peña. No existieron, pues, restricciones externa, fiscal e institucional al desarrollo de la economía primario exportadora.
El problema se instala en 1930, con la crisis mundial, el agotamiento del modelo agroexportador y el golpe de Estado. Comienza entonces la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), con dos rasgos principales. Por una parte, una elevada proporción de abastecimientos importados de insumos y equipos. Por la otra, una baja capacidad de exportaciones de bienes de origen industrial. Es decir, la ISI operaba con un déficit en su balance de pagos internacionales. En una primera fase, la producción industrial permitió ahorrar divisas disminuyendo el coeficiente importaciones/PBI, del 25% en 1929 al 10% hacia 1950. Por múltiples razones, este último resultó un piso de largo plazo. En consecuencia, el crecimiento de la economía dependía de la capacidad de pagos externos. Era entonces preciso generar divisas a través de las exportaciones de manufacturas de origen industrial o, como sucedió en los hechos, apelar a los excedentes generados por el sector agropecuario.
Debido a la convergencia de factores internos y externos, las exportaciones agropecuarias entraron en un prolongado período de estancamiento. En consecuencia, las fases de expansión de la actividad industrial y, consecuentemente, de aumento de su déficit de divisas, tropezaban con un “cuello de botella” en el balance de pagos, es decir, la “restricción externa”. Una vez que se agotaban las posibilidades de endeudamiento, el epílogo era el ajuste para restablecer el equilibrio perdido. En semejante escenario, las finanzas públicas incurrieron repetidamente en déficit.
La restricción institucional provocó políticas erráticas que agravaron las otras dos: la externa y la fiscal. La consecuencia más evidente de estos hechos fue el desorden monetario y la inflación crónica y elevada, que se instala a partir de 1945. Así funcionó la economía argentina entre la década de 1930 y mediados de la de 1970, bajo las restricciones externa, fiscal e institucional. Era el régimen llamado de stop go, de contención-arranque. El sistema tuvo un desarrollo mediocre, pero no despreciable, particularmente en su último tramo. Los censos industriales de 1964 y 1974 revelan, en efecto, una transformación notable de la industria nacional con fuertes aumentos de la productividad, el empleo y capacidad competitiva.
En 1976, en el marco de la globalización financiera internacional, el gobierno de facto interrumpió el crecimiento manufacturero e introdujo un cambio radical en la naturaleza de las restricciones externa y fiscal. La liberación de la tasa de interés y del movimiento internacional de capitales insertaron plenamente a la economía argentina en el orden monetario globalizado y, consecuentemente, en la especulación financiera internacional. Lo hizo, además, con un instrumento peculiar, la “tablita”. La programación del ajuste del tipo de cambio a una tasa muy inferior a la de la inflación provocó una extraordinaria apreciación del peso y, consecuentemente, el drástico deterioro de la competitividad, el aumento de las importaciones y la escalada de elevados déficits “gemelos”, en el balance de pagos y en las finanzas públicas. La “tablita” proporcionó a los especuladores un seguro de cambio gratis y multiplicó las rentas de la llamada “industria financiera”.
Esta estrategia provocó el aumento incesante y acumulativo de la deuda externa. Hasta 1976, la deuda había sido una respuesta a las insuficiencias transitorias del balance de pagos y resultado de la característica estructural de la economía argentina, es decir, el déficit de divisas de la ISI. De todos modos, la deuda externa nunca alcanzó dimensiones inmanejables ni exageradas respecto de las variables reales del PBI y las exportaciones. Por esa misma razón, los acuerdos con el FMI eran siempre de duración transitoria, hasta que se restablecía el equilibrio de los pagos externos e iniciaba una nueva fase de auge bajo el régimen de stop go.
A partir de 1976, la deuda externa fue el componente central de la situación de la economía. Toda la política económica quedó subordinada a la refinanciación de la deuda. En tales condiciones, la restricción externa no surgía del comportamiento de la economía real sino de la posibilidad de acceder o no al crédito internacional. La imposibilidad de generar niveles de superávits primarios suficientes para pagar la deuda agravó el financiamiento del déficit con emisión monetaria y el impuesto inflacionario. El stop go de la economía real bajo la ISI pasó a ser el stop go de la especulación financiera. EL FMI adquirió, entonces, nuevos roles. Dejó de ser el vigilante esporádico de las cuentas argentinas para asumir el rol de monitor permanente, con el agregado de promover las “reformas estructurales” del Consenso de Washington, es decir, el canon neoliberal.
Al final, la macroeconomía estalla bajo el impacto de los crecientes e inmanejables déficits del balance de pagos y las finanzas públicas. En 1983 culminó la experiencia iniciada en 1976. Las restricciones fiscal y externa eran entonces insoportables, como volverían a serlo, más tarde, en el epílogo de la misma estrategia en la década de 1990.
El gobierno de Alfonsín condujo al país a su reencuentro con la democracia pero no logró zafar de la deuda y las restricciones externa y fiscal . En la década siguiente, los años noventa, el gobierno Menem culminó la transformación iniciada en 1976. Adhirió incondicionalmente al paradigma neoliberal, con más profundidad que en cualquier otro país de América latina y el resto del mundo. El régimen de convertibilidad era, de hecho, la dolarización del sistema monetario y la renuncia a tener una política económica nacional. Definitivamente, la marcha de la economía quedaba subordinada al movimiento de capitales especulativos. Al mismo tiempo, la venta de los principales activos públicos transfirió a manos privadas (principalmente filiales de corporaciones transnacionales), el petróleo, las telecomunicaciones, la energía, los transportes y otros activos principales.
Los ingresos por las privatizaciones, más el reinicio de la corriente de capitales especulativos una vez concluida la crisis de la deuda latinoamericana, provocaron un auge inicial de la economía. En este escenario, el tipo de cambio fijo permitió estabilizar el nivel general de precios. Pero la restricción externa se multiplicaba con la apreciación del peso, la pérdida de competitividad de la producción nacional y el aumento de la deuda. El apoyo del FMI y los “canjes y megacanjes”, generaron rentas extraordinarias en los intermediarios. Como lo anticipó el Grupo Fénix de la Universidad de Buenos Aires en septiembre de 1991, el sistema se encaminaba inexorablemente al derrumbe de la seguridad jurídica, es decir, de los contratos entre residentes denominados en dólares y al default sobre la deuda externa.
Las restricciones externa y fiscal bajo la ISI no impidieron un crecimiento considerable de la economía argentina y una mejora de las condiciones sociales. En cambio, bajo el paradigma neoliberal, el período 1976-2001/02, fue el peor de la historia económica argentina.
* Director Editorial de Buenos Aires Económico
